Der Virus Covid-19 kennt nicht nur keine Grenzen, sondern auch keine Jahreszahlen. Daher ist davon auszugehen, dass die Exekutive auch in 2021 immer wieder Maßnahmen treffen wird, die die Grundrechte der Bürger nicht nur einschränken, sondern nahezu vollständig außer Kraft setzen. Während zunächst nach Ausbruch der Pandemie viele in Schockstarre gefallen waren, und staatliche Rechtseingriffe – ob sinnvoll oder nicht – hingenommen wurden, gibt es inzwischen immer mehr Menschen, denen die staatliche Bevormundung nicht nur aufs Gemüt schlägt, sondern durch diese auch massiv ihre Existenz bedroht sehen. Aus diesem Grund ist zu erwarten, dass immer mehr Menschen von ihrem in Art. 19 Abs. 4 GG verbürgten Recht, sich gegen Rechtseingriffe der öffentlichen Gewalt gerichtlich zur Wehr zu setzen, Gebrauch machen werden. Doch wie beraten Sie Mandanten, die gegen die Coronaschutzmaßnahmen klagen möchten?
Für die Anwaltschaft ergibt sich hierdurch (für viele ein völlig) neues Betätigungsfeld. Während die Fälle materiell-rechtlich meist einfach gelagert sein werden – weil stets die Frage, ob der staatliche Eingriff verhältnismäßig und nicht willkürlich ist – im Vordergrund stehen wird, ist es für den Erfolg oder Misserfolg eines gerichtlichen Vorgehens gegen staatliche Maßnahmen unerlässlich, den richtigen Rechtsbehelf zu wählen. Schließlich sollte dieser nicht bereits aus formellen Gründen scheitern und als unzulässig zurückgewiesen werden.
Gegen Coronaschutzmaßnahmen klagen: Verfassungsbeschwerden oder vorgeschaltete Eilverfahren?
Diejenigen, die darüber nachdenken, gegen Coronaschutzmaßnahmen vor Gericht zu ziehen, werden regelmäßig damit argumentieren, dass die ergriffenen Maßnahmen nicht mit den Grundrechten aus dem GG und/oder den Landesverfassungen zu vereinbaren sind. Gleichwohl ist es keine gute Idee (sofort) mit einer Verfassungsbeschwerde das Bundesverfassungsgericht oder das entsprechende Landesverfassungsgericht anzurufen. Insoweit gilt nämlich stets das Subsidiaritätsprinzip. Dies bedeutet, dass zunächst der Rechtsweg erschöpft werden muss. Beschwerdeführer müssen also nachweisen, dass erfolglos ein vorhandener Rechtsweg beschritten worden ist. Wurde dies versäumt, dann wird bereits aus diesem Grund die Verfassungsbeschwerde als unzulässig zurückgewiesen.
Aber selbst, wenn diese Hürde erfüllt sein sollte, wird der Weg zum Verfassungsgericht regelmäßig nicht den gewünschten Erfolg bringen. Allein schon deshalb, weil bei Einreichung einer Verfassungsbeschwerde bis zu einer ersten inhaltlichen Reaktion des Verfassungsgerichts meist mehrere Jahre vergehen und bei Eilverfahren lediglich eine Abwägung der betroffenen Grundrechte nach dem Prinzip „Was-Wäre-Wenn“ erfolgt. Dies bedeutet, dass das Verfassungsgericht den Gesundheitsschutz gegen das jeweils betroffene Grundrecht abwägt – mit der Maßgabe: Was wäre, wenn sich die getroffene Entscheidung am Ende als falsch herausstellt? Somit liegt es auf der Hand, dass hier wohl meist der Gesundheitsschutz vor sonstigen Freiheitsgrundrechten den Vorzug erhalten wird.
Normenkontrolle
Soll die Coronaschutzverordnung, die die jeweiligen Landesregierungen erlassen haben, einer gerichtlichen Überprüfung unterzogen werden, dann kommt als primärer Rechtsbehelf die Normenkontrolle nach § 47 VwGO zum Oberverwaltungsgericht (in Bayern heißt das Oberverwaltungsgericht VGH) in Betracht. Antragsberechtigt ist in diesem Verfahren jede natürliche oder juristische Person, die geltend machen kann, durch die angegriffene Coronaschutzverordnung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden
Da die Mühlen der Justiz bekanntlich langsam mahlen, empfiehlt es sich zugleich, einen Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zu stellen. Nur dann besteht –, da Coronaschutz- oder Infektionsverordnungen meist sehr kurzlebig sind – eine realistische Chance, noch eine gerichtliche Entscheidung zu erhalten, bevor die Verordnung sich selbst durch Zeitablauf erledigt hat. Die Antragstellerin oder der Antragsteller muss hier geltend machen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung zur Abwehr schwerer Nachteile, oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Auch hier findet dann wieder eine Abwägung des Gesundheitsschutzes gegen das eingeschränkte Freiheitsrecht statt. Dass hier Gerichte dazu neigen, zugunsten des Gesundheitsschutzes und gegen das Freiheitsrecht des Einzelnen zu entscheiden, verdeutlicht ein Beschluss des OVG NRW vom 23.12.2020 (13 B 1983/20. NE). Hier hatten die RichterInnen den Eilantrag eines Düsseldorfer Golfspielers abgewiesen, der sich gegen die am 16.12.2020 verfügte Schließung der Golfanlagen in NRW gewandt hatte.
In ihrer (nach Auffassung des Verfassers abenteuerlichen) Begründung haben die Richterinnen und Richter die staatliche Maßnahme, die zu einer Schließung der Golfplätze für den normalen Amateursport außerhalb der Golfsaison geführt hat, als wahrscheinlich verhältnismäßig eingestuft. Zur Begründung haben die RichterInnen folgendes angegeben: Auf dem Parkplatz einer Golfanlage könnten sich miteinander bekannte Menschen (Vereinsmitglieder) begegnen und Unterhaltungen führen. Diese gelte es zur Eindämmung des Infektionsgeschehens zu unterbinden. Mit einer solchen Begründung ließe sich letztlich ohne eine effektive Kontrolle der Verwaltung durch die Gerichte selbst ein Spaziergang in der unmittelbaren Wohnumgebung verbieten. Schließlich ist gerade hier die Wahrscheinlichkeit sehr hoch, auf Bekannte zu treffen, sodass es auch hier zu den vom Gericht beanstandeten möglichen Unterhaltungen kommen kann.
Eilverfahren vor dem Verwaltungsgericht
Sollen nicht die von den Landesregierungen erlassenen Verordnungen selbst angegriffen werden, sondern Verwaltungsakte, die die Exekutive, meist in Form einer Allgemeinverfügung erlassen, oder in Form von Genehmigungen abgelehnt hat, dann kommen auch Klagen vor den Verwaltungsgerichten und die entsprechenden Eilverfahren in Betracht. In diesem Falle handelt es sich um einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 VwGO bzw. Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO.
Aber gerade dann, wenn gegen Betriebsschließungen vorgegangen werden soll, ist dies meist nicht erfolgreich. So haben bereits mehrfach Gerichte solche Anträge abgelehnt. So z. B. Verfahren gegen die Schließung einer Lottoannahmestelle sowie eines Pralinenfachgeschäfts (VG Aachen, Beschluss v. 21.3.2020, 7 L 230/20 und VG Aachen, Beschluss v. 23.3.2020, 7 L 233/20); die Schließung eines Hundesalons sowie die Schließung eines Eiscafés (VG Minden, Beschluss v. 30.3.2020 7 L246/20 und Beschluss v. 31.3.2020, 7 L 257/20).
Mehr Glück hatte dagegen in Aachen ein Weinhändler. Die Stadt Aachen hatte nämlich auch gegen diesen eine Schließungsanordnung erlassen, weil es sich nach Auffassung der Stadt bei Wein nicht um ein Lebensmittel handeln würde. Somit würde der Ausnahmetatbestand, wonach Einrichtungen des Einzelhandels für Lebensmittel geöffnet bleiben dürfen, nicht gelten. Die RichterInnen am VG Aachen (Beschluss v. 3.4.2020, 7 L 259/20) sahen dies allerdings anders und entschieden, dass auch Genussmittel unter den Lebensmittelbegriff fallen würden, sodass die Schließungsverfügung nicht von der Verordnung, auf die sie gestützt worden ist, gedeckt wird – und deshalb mangels Ermächtigungsgrundlage rechtswidrig sei.
Erfolgsaussichten derartiger Rechtsbehelfe
Wie sagte Bertolt Brecht so schön: „Wer kämpft kann verlieren und wer nicht kämpft hat schon verloren.“ Aber auch wenn Art. 19 Abs. 4 GG gegen Eingriffe der öffentlichen Gewalt den Rechtsweg vorsieht, so werden doch in der Mehrzahl aller Fälle Rechtsbehelfe erfolglos bleiben. Dies deshalb, weil die Leistungsfähigkeit des Gesundheitswesens von den meisten Gerichten als überragendes Gemeinschaftsgut gewertet wird. Deshalb können die ausgesprochenen Beschränkungen gerade dann, wenn Krankenhäuser und Intensivstationen voll sind, als erforderlich angesehen werden.
Nach Auffassung vieler Gerichte droht angesichts des hochdynamischen, exponenziell verlaufenden Infektionsgeschehens mit teils schweren Krankheitsverläufen in absehbarer Zeit eine gravierende Überlastung des Gesundheitswesens, wenn keine wirksamen Gegenmaßnahmen ergriffen würden. Die Coronaschutzverordnungen bezweckten daher den Erhalt der Leistungsfähigkeit des Gesundheitswesens und insbesondere der Krankenhäuser zur Behandlung schwerer und schwerstkranker Menschen. Dies stellt nach Auffassung vieler Richterinnen und Richter ein überragendes Gemeinwohlinteresse dar, hinter dem die Freiheitsgrundrechte grundsätzlich zurücktreten müssen. So hatte bereits zu Beginn der Pandemie das OVG Münster in einem Eilverfahren in seinem Beschluss vom 06.04.2020 (13 B 398/20. NE) im Hinblick auf die Coronaschutzverordnung des Landes NRW entschieden, dass die durch die Landesregierung ergriffenen Maßnahmen wohl verhältnismäßig seien. Die Reduzierung persönlicher Kontakte zur Gefahrenabwehr sei geeignet und erforderlich, so die Begründung. Gleichwohl haben die RichterInnen darauf hingewiesen, dass den Verordnungsgeber eine fortwährende Beobachtungs- und Überprüfungspflicht trifft, ob die getroffenen Maßnahmen noch notwendig sind und/oder, ob sie gegebenenfalls auch verkürzt werden können.
Die getroffenen Entscheidungen sind regelmäßig nicht allgemeinverbindlich. Deswegen kommt es stets sehr stark auf die Umstände des Einzelfalls und die jeweils getroffenen landesrechtlichen Regelungen an. Dabei dürfte gerade bei Eilverfahren auch die persönliche Überzeugung der an der Entscheidung beteiligten Richterinnen und Richter nicht unerheblich das Abwägungsergebnis beeinflussen. Angriffspunkte für jegliche Coronaschutzmaßnahmen sind stets die Frage, ob überhaupt eine hinreichend gesetzliche Ermächtigung für den Erlass der Verordnung oder des Verwaltungsakts vorhanden ist. Falls ja, dann sollte bei der Fallbearbeitung besonderes Augenmerk auf die Frage der Verhältnismäßigkeit, also darauf, ob die getroffene Maßnahme geeignet, erforderlich und angemessen ist, gerichtet werden. Schließlich kann auch das Willkürverbot von Bedeutung sein, nämlich, ob vergleichbare Sachverhalte auch gleich und nicht willkürlich ungleich behandelt werden.
