Reform des Betreuungsrechts (Teil 1): Hintergründe

Von Annette Loer

Am 1.1.2023 ist nach langer und intensiver Vorarbeit das neue Vormundschafts- und Betreuungsrecht in Kraft getreten. Beide Rechtsgebiete weisen zwar Parallelen auf und waren bisher auch rechtstechnisch durch Verweise miteinander verwoben, behandeln aber zwei unterschiedliche Sachverhalte und haben andere Aufgaben. Bisher waren Teile des Betreuungsrechts im Vormundschaftsrecht verortet, nämlich die Regelungen zur Vermögenssorge und zur gerichtlichen Aufsicht. Über die Verweisungsnorm des § 1908i BGB a.F. wurde auf diese „sinngemäß“ verwiesen.

1. Einführung

Mit der Reform beider Rechtsgebiete wurde der 3. Abschnitt des 4. Buches des BGB neu systematisiert und diese Vorschriften aus dem Vormundschaftsrecht herausgenommen und ins Betreuungsrecht transferiert. Durch den freigewordenen Platz ist das Betreuungsrecht nach vorne gerückt und beginnt mit seiner Eingangsnorm nun in § 1814 BGB statt bisher § 1896 a.F. Der Aufbau des 3. Titels ist sehr viel übersichtlicher geworden und umfasst nunmehr 68 Paragrafen, die fast alle inhaltlich und sprachlich überarbeitet wurden.

Mit dem Betreuungsorganisationgesetz (BtOG) gibt es ein ganz neues Gesetz, das das bisherige Betreuungsbehördengesetz (BtBG) ablöst und sämtliche Vorschriften umfasst, die einen öffentlich-rechtlichen Charakter haben, einschließlich spezifischer datenschutzrechtlicher Vorschriften: Regelungen zu den Betreuungsbehörden, den Betreuungsvereinen und – erstmalig – Regelungen zu den Betreuerinnen und Betreuern, dazu – nachträglich erlassen – eine Rechtsverordnung über die Registrierung beruflicher Betreuer (BtRegV). Zudem finden sich im Verfahrensrecht (FamFG) viele Änderungen, dazu in der ZPO, im SGB, in der BNotO, im Vergütungsrecht (VBVG), im RPflG.

Gleichzeitig wurde im 1. Abschnitt des 4. Buches das Ehegattennotvertretungsrecht in § 1358 BGB eingeführt, ein eigenständiges Rechtsinstitut (ein gesetzliches Vertretungsrecht), das nicht Teil des Betreuungsrechts ist, aber einige rechtliche Betreuungen vermeiden soll und inhaltlich in Abs. 6 auf das Betreuungsrecht verweist.

Dieser Aufsatz gibt eine Übersicht ausschließlich zu den wesentlichen Änderungen im Betreuungsrecht. Anwältinnen und Anwälte sind in verschiedenen Funktionen im Betreuungswesen tätig, indem sie z. B. selbst Betreuungen führen, Verfahrenspflegschaften übernehmen, betreute Menschen als Verfahrensbevollmächtige vertreten, Angehörige oder Betreuernnen und Betreuer anwaltlich vertreten oder sonst beratend tätig sind. Je nach Tätigkeit sind unterschiedliche Aspekte wichtig und die Perspektive mag jeweils eine andere sein, der neue Geist der Reform ist jedoch für alle Beteiligten von Bedeutung und erleichtert das Verständnis.

2. Hintergrund und Anlass der Betreuungsrechtsreform

Mit der Reform wurde das Betreuungsrecht modernisiert. Es betrifft Erwachsene, die aufgrund einer Krankheit oder Behinderung ihre rechtlichen Angelegenheiten nicht oder nur begrenzt besorgen können. Das 1992 in Kraft getretene Betreuungsrecht hatte das Vormundschaftsrecht für Erwachsene abgelöst und damit die Entmündigung abgeschafft. Es ist jedoch in den letzten 31 Jahren nicht gelungen, die Entmündigung vollständig aus den Köpfen zu vertreiben. Noch immer gibt es die Vorstellung, dass eine Person dadurch, dass für sie eine rechtliche Betreuerin bzw. ein Betreuer bestellt wurde, ihre Geschäfts- oder Einwilligungsfähigkeit verliert. Ein weiterhin nicht selten anzutreffender Rechtsirrtum. Die Betreuerbestellung selbst hat jedoch keinen Einfluss auf die rechtliche Handlungsfähigkeit der betreuten Person. Wir erleben diesen Rechtsirrtum nicht nur in der Bevölkerung, sondern auch in weiten Teilen der Fachwelt, in Behörden, Banken, Krankenhäusern. Betreute Menschen behalten jedoch ihre Geschäftsfähigkeit, und können – wenn sie nicht gem. § 104 BGB im Hinblick auf ein bestimmtes Rechtsgeschäft geschäftsunfähig sind – neben ihrer Betreuerin bzw. ihrem Betreuer wirksam Willenserklärungen abgeben. Es besteht also im Rahmen des angeordneten Aufgabenkreises eine Doppelkompetenz, die Anwältinnen und Anwälten nicht fremd ist. Bei gesundheitlichen Angelegenheiten gilt dagegen ein anderer Grundsatz: Ist die betreute Person einwilligungsfähig, hat sie allein gem. § 630d BGB eine Einwilligung in eine medizinisch indizierte Maßnahme abzugeben oder diese zu verweigern – und nicht der Betreuer, auch wenn ihm die Gesundheitssorge übertragen wurde.

Die Reform hat zum einen die Aufgabe, diese grundlegende Neuerung nach 31 Jahren Betreuungsrecht im Gesetz deutlicher zu verankern, um noch immer vorhandene Irrtümer zu vermeiden. Betreuerinnen und Betreuer erhalten zwar auch nach der jetzigen Reform gem. § 1823 BGB mit ihrer Bestellung eine Vertretungsbefugnis im Sinne des § 164 BGB, dürfen davon aber nur begrenzt Gebrauch machen, siehe § 1821 Abs. 1 BGB.

Ein weiterer Motor, der die Reform maßgeblich angetrieben hat, ist die UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK), die Deutschland ratifiziert hat und die seit 2009 unmittelbar geltendes Recht ist. Darin heißt es u. a. in Art. 12 (gleiche Anerkennung vor dem Recht) in Abs. 3, dass die Vertragsstaaten geeignete Maßnahmen zu treffen haben, um Menschen mit Behinderungen Zugang zu der Unterstützung zu verschaffen, die sie bei der Ausübung ihrer Rechts- und Handlungsfähigkeit gegebenenfalls benötigen. Diese Maßnahmen müssen sicherstellen, dass Rechte, der Wille und die Präferenzen der Betroffenen geachtet werden. Die UN-BRK fordert ein Rechtsinstrument, das die Entscheidung der Betroffenen unterstützt und nicht ersetzt. Zwei vom BMJV 2015 in Auftrag gegebene Studien und vier anschließend 2018 eingerichtete Facharbeitsgruppen haben im Vorfeld der Reform an der Umsetzung dieses Auftrages intensiv gearbeitet.

3. Wesentliche Änderungen

Im Zentrum der Reform stehen drei Kernaussagen:

Die Stärkung des Erforderlichkeitsgrundsatzes,
die Gewährung von mehr Selbstbestimmung für betreute Menschen und
die Verbesserung der Qualität in der Ausführung der Betreuung.

3.1. Erforderlichkeitsgrundsatz im Vorfeld der Betreuung/Betreuerbestellung

Da eine Betreuung immer mit einem Rechtseingriff verbunden sein kann, darf sie nur eingerichtet werden, wenn sie erforderlich ist. Sie ist anderen Unterstützungsmaßnahmen gegenüber nachrangig. § 1814 Abs. 3 BGB regelt genauer als bisher, wann eine Betreuungsbestellung erforderlich ist und wann nicht. Die Vorsorgevollmacht geht ihr als Instrument der privaten Vorsorge vor. Aber auch solche Maßnahmen, die auf sozialen Rechten beruhen, sind vorrangig zu nutzen. Der Vorrang solcher Hilfen ist nun ausdrücklich auch in § 17 Abs. 4 S. 2 SGB I kodifiziert: „Soziale Rechte dürfen nicht deshalb abgelehnt, versagt oder eingeschränkt werden, weil ein rechtlicher Betreuer nach § 1814 BGB bestellt worden ist oder bestellt werden könnte.“ Häufig müssen diese anderen Hilfen aber erst vermittelt werden, was wiederum in §§ 8 und 11 BtOG geregelt ist. Den kommunalen Betreuungsbehörden kommt im Vorfeld der Betreuung die Aufgabe zu, einen Sozialbericht zu erstellen, in dem der Betreuungsbedarf zu ermitteln ist und ggf. andere vorrangige Hilfen zu vermitteln sind.

Das Betreuungsverfahren beginnt weiterhin beim Betreuungsgericht, sei es durch einen Antrag der zu betreuenden Person selbst oder durch eine Anregung Dritter. Das Gericht hat dann von Amts wegen zu ermitteln, indem es die betroffene Person „adressatengerecht“ informiert (§ 275 Abs. 2 FamFG), durch einen Sozialbericht den Betreuungsbedarf feststellen lässt (§ 279 FamFG), ggf. anschließend ein fachärztliches Gutachten zur Feststellung der Betreuungsbedürftigkeit einholt (§ 280 FamFG) und schließlich eine persönliche Anhörung durchführt (§ 278 FamFG).

Das Gericht darf gem. § 1815 Abs. 1 BGB nur solche Aufgabenbereiche anordnen, wenn und soweit dessen rechtliche Wahrnehmung durch einen Betreuer erforderlich ist. Sie sind also auf den individuellen Bedarf zuzuschneiden. Bestimmte Aufgabenbereiche sind nun in § 1815 Abs. 2 BGB ausdrücklich konkretisiert. Den Aufgabenkreis „sämtliche Angelegenheiten“ darf es nicht mehr geben – siehe dazu die Übergangsvorschrift in Art. 229 § 54 Abs. 3 EGBGB.

Das Gericht hat nach § 1816 Abs. 1 BGB einen geeigneten Betreuer zu bestellen. Dies setzt die Bereitschaft und die Fähigkeit voraus, die zu betreuende Person zu unterstützen und nicht zu bevormunden und den persönlichen Kontakt im erforderlichen Umfang zu halten. Bei der Auswahl ist es an die Wünsche der zu betreuenden Person gebunden. Gem. Abs. 6 gilt weiterhin der Vorrang der Ehrenamtlichkeit. Ehrenamtliche Fremdbetreuer, die also vor ihrer Bestellung die zu betreuende Person nicht kannten, haben gem. Abs. 4 mit einem Betreuungsverein eine Vereinbarung über ihre Begleitung und Unterstützung abzuschließen, siehe § 15 Abs. 2 BtOG. Voraussetzung für die Bestellung zum beruflichen Betreuer ist gem. Abs. 5 die Registrierung bei der Stammbehörde, siehe § 19 Abs. 2 BtOG.

3.2. Selbstbestimmung Magna Charta in § 1821 BGB

Die neue Vorschrift des § 1821 BGB, der § 1901 a.F. ersetzt und häufig als Magna Charta bezeichnet wird, wurde neu konzipiert. Er ist die Umsetzung von Art. 12 Abs. 3 UN-BRK und ist für alle weiteren Regelungen maßgeblich. An verschiedenen Stellen wird auf diese Zentralnorm verwiesen. Sie beinhaltet zunächst in Abs. 1 den Erforderlichkeitsgrundsatz in der laufenden Betreuung in doppelter Weise:

Betreuerhandeln geht anderen Hilfen nach, siehe u. a. oben § 17 Abs. 4 S. 2 SGB I;
Die Betreuerin bzw. der Betreuer darf von der Vertretungsmacht nur Gebrauch machen, soweit dies erforderlich ist (Unterstützen vor Vertreten). Nach Abs. 2 hat der Betreuer die Wünsche der betreuten Person festzustellen und ihnen zu entsprechen (Wunschbefolgungspflicht).

Das Gesetz hat bewusst den Begriff der „Wünsche“ und nicht des „Willens“ gewählt. Gemeint sind nämlich zunächst alle Wünsche unabhängig davon, ob ihnen ein freier Wille zugrunde liegt oder nicht. Das Wort „Wohl“, das in § 1901 BGB a.F. die Wunschbefolgung begrenzt hatte, ist aus dem gesamten Betreuungsrecht konsequent gestrichen. Es war in den letzten 30 Jahren das Einfallstor für (vielleicht gut gemeinte, fürsorgliche) Fremdbestimmung. Mit der neuen Formulierung soll vermieden werden, dass objektive Kriterien herangezogen werden. Aus der Gesetzesbegründung: „Wenn festzustellen ist, dass der Betreute aktuell zu einer freien Willensbildung nicht (mehr) in der Lage ist, darf nicht an dessen Stelle der Maßstab eines objektiven Wohls oder Interesses treten. Die Selbstbestimmung von Erwachsenen endet nicht mit dem Eintritt der Geschäfts- oder Einwilligungsunfähigkeit.“ Der Schutzgedanke – die frühere „Wohlschranke“ – beschreibt nun in Abs. 3 Voraussetzungen, wann bei einer krankheitsbedingten erheblichen Eigengefährdung von dem geäußerte Wunsch abgewichen werden darf und dass dann nach Abs. 4 auf den mutmaßlichen Willen zurückzugreifen ist.

An dieser Stelle sei darauf hingewiesen, dass die Aufgabe der Verfahrenspflegerinnen und -pfleger diesbezüglich in § 276 Abs. 3 und § 317 Abs. 3 FamFG eine entsprechende Neuausrichtung erfahren hat. Es sind die Wünsche der Betreuten in das gerichtliche Verfahren einzubringen.

Lesen Sie in Teil 2 der Artikelreihe mehr über Einzelregelungen und die neuen gesetzlichen Vorgaben für die Berufsausübung.